我国再生资源行业税收政策的现状与改革建议

常纪文  许军祥  于可利  冯玉霞  陈维兴

再生资源回收与再生利用产业在我国得到一定的发展，已成为构建绿色、低碳、循环经济体系的重要抓手。以2020年为例，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池等主要类别再生资源的回收利用总量达到3.72亿吨。因再生资源回收和加工环节的所得税和增值税问题长期未得到有效解决，制约了行业的规范化发展和转型升级，亟需以问题为导向开展税制改革。

一、我国再生资源行业税收政策的建设现状

1995年以来，我国再生资源行业税收政策几经变动。针对废旧物资回收经营企业税负过重问题，国家先后实施了增值税先征后返、免增值税、加工环节凭废旧物资购买发票享受增值税10%进项抵扣等优惠政策。因缺乏有效监管手段，在实施过程中出现了大量虚开、倒卖发票的现象，导致2008年国家取消了回收和加工环节的税收优惠政策。此后作为过渡，再生资源回收经营增值税实行有条件先征后退。2011年，国家取消了废旧物资回收行业税收优惠政策，再生资源回收环节不享受增值税优惠，只在加工环节将废旧电池、废塑料等纳入资源综合利用产品及劳务优惠政策范围。对于符合条件的加工企业，可享受所缴增值税即征即退50%的优惠政策。而对于回收企业，却不能享受任何税收优惠政策的扶持。2015年，财政部和国家税务总局发布《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，针对加工利用环节和资源综合利用产品扩大了增值税优惠范围，按不同品种实行30%-70%不等的增值税即征即退政策，并将税收优惠向回收环节进行传导。2016年，财政部和国家税务总局发布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，全面推行再生资源行业的营改增。

二、我国再生资源行业税收政策存在的主要问题

目前，再生资源行业税收政策的制定和实施存在以下问题，迫切需要解决。

一是缺乏进项发票，增值税难以实现抵扣，大幅提高了回收企业的成本。再生资源回收企业的原料来源主要为：其一，从众多的消费者、流动商贩和个体户手中购买再生资源，该部分再生物资比例约占90%。回收企业因得不到增值税发票，故无法抵扣进项税。其二，从产废企业购买再生资源。因一些产废企业不按规定对外开具增值税专用发票，导致回收企业无法抵扣进项税费。以报废汽车回收拆解行业为例，目前约40%的个体经营者无法提供进项发票，约40%的国有企业无法开具抵税发票，而其余约20%的企业在报废车辆时可开具一般纳税人专票。以废弃电器电子产品拆解为例，回收公司开具的增值税发票税率为13%、个人开具的增值税发票税率为3%。部分不能开具发票的供货商会到税务局代开发票，但此类发票为普通发票，不能进行抵扣，拆解企业需缴纳较高的进项税费。营改增后，小规模纳税人年收入调整为不超过500万。由于社会来源的废电器比例高达90%，回收公司开具的增值税发票税费经传导后，实际上仍由拆解企业负担。江苏、江西、浙江等省份的部分地市为了解决这一问题，允许回收企业在本省域开具收购发票或凭证，用作进项税额的抵扣。因担心企业虚开发票，这一做法并未在全国推广。回收企业向下游加工企业销售再生资源时，只能按销售总额缴纳13%的增值税，加上地方附加税，总税负远高于一般行业的企业水平。

二是加工环节税收优惠政策适用范围狭窄，条件苛刻，难以满足行业的实际发展需求。如《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定，当企业的综合利用产品为“经冶炼、提纯产生的金属及合金（不包括铁及其合金）”时，只有原料70%以上来自所列资源且取得相应资质后，才可享受30%的退税；当企业产生的综合利用产品为“炼钢炉料”时，只有产品原料的95%以上来自所列资源、炼钢炉料符合《废钢铁》（GB4223-2004）所提技术要求、生产经营满足《废钢铁加工行业准入条件》所列条件等时，才可享受30%的退税；符合条件的废塑料、废旧聚氯乙烯制品、废铝塑（纸铝、纸塑）复合纸包装材料综合利用企业，退税比例为50%。但从实践来看，目录设置的条件苛刻，标准高，只有少数再生资源加工企业符合要求。以废塑料加工为例，目录强调“产品原料100%来自所列资源”，但因加工利用列入产品目录的废塑料一般需添加助剂，故难以享受所得税优惠，全国能享受退税政策的废塑料加工企业不足三分之一。以废旧轮胎为例，目录对轮胎翻新、再生胶和胶粉规定了税收优惠条件和比例，但未对废旧轮胎热解规定优惠措施，且要求再生胶中胶粉占比达到95%，要求极为严格。另外，企业如遭受一万元及以上的环保行政罚款，就会丧失为期三年的退税权。

三是再生资源加工环节的税收优惠难以传导至回收环节的正规企业。尽管再生资源行业税收优惠针对的是再生资源加工利用环节，但政策设计的初衷是鼓励企业综合发展，将加工环节的税收优惠传导至回收环节的正规企业。在实践中，由于再生资源回收处理产业链较长，回收、贮存、分拣、拆解、深加工等环节分工细致，单个企业难以完成所有环节的工作。目前回收环节的门槛较低，流动商贩和非正规企业大量进入。根据中央生态环保督察组2021年的通报，有的地方存在非法回收拆解废汽车现象达三十多年之久。调研发现，超过85%的废电器拆解处理企业附近存在非法拆解点，平均每个企业周边超过10个，其中大部分是无任何手续的回收和拆解网点。由于不纳税，非正规经营者抬高价格从产废者手中收购再生资源，形成了非正规回收者“无票价”与正规回收企业“带票价”两种价格体系，挤压了正规回收企业的生存空间。由于税负及规范运营的成本较高，正规企业回收再生资源时不敢出高价，因而丧失价格竞争优势，有的不得不停产甚至转行。

四是现行税收政策导致再生资源价格倒挂，损害其相对于原生资源的价格竞争力。再生资源经回收和处理后成为可再生的原材料。与原生资源相比，再生资源的品质接近甚至部分品类优于原生资源，但也存在供应不稳定等问题。目前，废钢铁、废纸、废塑料等再生资源行业的税负高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相对于原生资源的价格优势，企业往往不愿意选择使用再生原料，不利于循环经济的发展。以塑料为例，如2020年8月PET原生塑料的价格是每吨6000元左右，而再生塑料颗粒每吨达到1万多元。这一价格倒挂现象的形成，税负的作用不可小视。与此同时，企业的税收、环保成本、管理成本、人力成本等持续增加，导致再生塑料的总体生产成本居高不下。以汽车拆解为例，正规的报废汽车回收拆解企业需遵守场地硬化、环境影响评价、纳税等法律要求，故综合成本高，而小作坊式的拆解企业因逃避这些责任，故综合成本低，导致劣币驱逐良币的现象，既扰乱市场秩序，也污染生态环境。以金属加工为例，加工企业若采用废杂铝则无增值税进项抵扣，而采用电解铝则有进项抵扣，因此企业往往选择使用电解铝，导致废杂铝使用率下降，不利于循环经济的发展。

五是各地税收政策差异较大，市场竞争环境不公平。目前，我国尚未统一出台与再生资源行业发展需要相适应的税收政策，各地制定和实施的政策不一，出现了一些乱象。如为了发展废旧物资回收利用产业，山东、安徽、河南等省份制定了财政扶持政策，对增值税地方留存的部分实施比例不等的返还，形成了行业税收的洼地。这些政策虽然减轻了部分再生资源企业的负担，但拉大了地方税收政策的差距。再如，一些地方税务部门在适用《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》时，对于何为加工环节却有不同的理解。基于此，废旧物资回收企业的分布自2009年以来呈现明显的地域差异，规模化企业逐步向有财政税收优惠政策的地区聚集。各地税收政策的不同，既破坏了再生资源回收利用行业内的公平竞争环境，也易形成地方间与企业间的马太效应。如为了减税，有的企业专门选择到税收洼地注册公司，不开展实际业务，仅开展开票业务。异地开票不仅为企业带来了经营风险，也给国家带来重大税收损失。

三、改革我国再生资源行业税收政策的建议

再生资源的综合利用既可节约原生资源和能源，保护生态环境，又减少温室气体的排放，因此税收政策作为重要的宏观调控手段，应予以特别支持。基于再生资源行业的特殊性，建议国家尽快制定统一的税收优惠政策，动态调整税收优惠目录，建立全供应链信息化综合服务平台，完善配套的税收优惠实施制度和机制。

一是允许符合监管要求的企业自行开具收购发票或免征增值税。随着再生资源行业的发展、信息技术的创新和监管手段的完善，我国在报废汽车拆解与综合利用、废电器拆解与综合利用等领域涌现了一批技术水平、管理能力较好的再生资源回收、加工利用龙头企业，部分领域的发展在世界上处于先进水平。为此，建议在报废汽车、废电器等已具备良好监管基础条件的领域开展试点，允许回收企业自行开具收购发票，国家对其增值税予以一定比例的优惠甚至免征增值税。未来，该政策可扩展至具备一般纳税人资格的再生资源回收企业，同时禁止无票收货。回收者向满足“三流合一”等监管要求的企业销售废旧物资时，可享受税收优惠。这样可降低行业整体税负和成本，大幅提升正规企业的回收和加工利用率。

二是建立优惠目录动态调整机制，扩大适用范围并加大加工环节税收优惠力度。建议由国家发改委牵头组织或者委托相关协会开展调研，全面摸清再生资源行业各品类再生原材料的加工、利用程度与再加工工艺水平。对《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》实施动态管理，及时更新、修订并扩大优惠企业范围，细化、优化目录规定，将再生资源利用企业税负控制在一个合理区间，降低再生原料加工与使用成本，保持其价格竞争优势。此外，提升加工环节增值税的即征即退比例，如全部实行增值税即征即退70%的优惠政策；将企业丧失三年退税权的环保行政处罚额度提升至5-10万元。只有这样，才能提升再生资源行业正规企业的竞争力和各类再生资源的回收利用率。

三是强化行业信息化与信用监管工作，完善与税收相关的配套制度。为了提升再生资源行业的集中度并便于监管，建议分行业制定市场准入标准，规定经营场地、设施设备、管理要求等条件。不符合市场准入条件的，不得享受税收优惠。提升再生资源行业的信息化水平，在全行业内推广使用企业资源计划系统（ERP），加强回收、贮存和加工环节的再生资源流向监管，为税收优惠在前后环节的正规企业之间传导创造条件。发挥社会组织和行业协会的自律和监督作用，加大征税监管及对违法行为的处罚力度。建立违法企业黑名单制，对于偷税漏税等违法企业依法追缴所欠漏税款，取消其税收优惠资格，并将违法记录纳入社会征信系统实行联合惩戒，切实改变守法成本高、违法成本低的现象。

四是打造公共回收平台，规范各环节的税收核定与征缴工作。针对再生资源回收行业业务真实性难判定、企业所得难核定、发票易虚开、产废企业难开票等实际问题，建议国家发改委委托相关协会牵头建立再生资源供应链公共服务平台。该平台利用银行卡、微信、支付宝等第三方在线支付、区块链、可视化物流、企业资源计划系统等现代化信息技术，采集供应链中上下游企业、供货个人、司机、银行、第三方支付平台等主体的实时交易数据，并与企业资源计划系统（ERP）、车辆运行轨迹采集APP、第三方支付系统、税务监管信息平台相连接，佐证业务的真实性，明晰加工企业实际的进项税，实现税收核定与征缴工作的全环节信息化与规范化。只有利用平台开展业务方可享受相应的增值税优惠政策，并开具增值税电子普通发票。平台的建立应采用符合国家统一标准的OFD格式，做到格式统一、安全可靠、操作便利。如此一来，既促进行业的规范化发展，又总体降低行业的整体税负。

五是加强国家统一部署和协调，消除税收洼地，营造公平竞争的市场环境。建议财政部和国家税务总局开展调研，全面摸清各地实施的再生资源行业税收优惠具体政策。在把握现状的基础上，统一出台全国性的税收优惠政策，取消不一致的行业税收政策，消除税收洼地，禁止未从事实际业务的异地开票行为；培育公平、合理的行业市场竞争环境。针对税收优惠目录内各方理解不一的加工环节，建议在业内充分研讨的基础上，发文明确“加工”的具体含义，消除《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》的适用歧义。

作者单位：

常纪文——国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员

许军祥——中国物资再生协会会长

于可利、冯玉霞、陈维兴——中国物资再生协会